GreenLab, der Cassini-Thinktank

Autonomie und Kooperation – Föderalismus im Zeichen von E-Government

Deutschland nimmt bei E-Government-Rankings regelmäßig hintere Plätze ein. Doch wie finden Länder und Kommunen zu medienbruchfreien und bürokratiearmen Prozessen, bei dem Verwaltung und Bürger profitieren? Mit einer stringenten Roadmap, die auf Piloten und Nachahmer setzt – so die Cassini-Berater, die ihre Ideen im Frühjahr 2018 in einem Thinktank entwickelt haben.

Ausgangssituation

Obwohl Deutschland eines der wirtschaftlich stärksten Industrieländer ist, befindet es sich in internationalen E-Government-Rankings regelmäßig auf den hinteren Plätzen. Seit Jahren wird daher die Frage diskutiert, wie in Deutschland die strukturellen Hürden auf dem Weg zu medienbruchfreien und bürokratiearmen Verwaltungsprozessen, beginnend mit einem digitalen Zugang, doch noch überwunden werden können. Nachdem die Akzeptanz und damit die Verbreitung bspw. von De-Mail und dem Personalausweis mit eID-Funktion deutlich unter den Erwartungen zurückgeblieben sind, sollen in Bund und Ländern nun E-Government-Plattformen bereitgestellt werden, welche Zuständigkeitsfinder, Bürgerkonten und Prozess-Schablonen enthalten. Diese Vorhaben sollen durch das Online-Zugangs-Gesetz (OZG) forciert werden. Der im OZG dazu vorgesehene Zeitrahmen erscheint dabei äußerst ambitioniert.

Vor diesem Hintergrund suchten wir mit diesem GreenLab nach einem Ansatz, wie das Zusammenspiel zwischen den Trägern der kommunalen Selbstverwaltung und den Länderbehörden verbessert werden kann. Wir konzentrierten uns dabei aus der Perspektive einer Landesregierung auf die Frage: „Welches sind die zentralen Handlungsfelder, um E-Government-Angebote auf dem Landesverwaltungsportal erfolgreich zu etablieren?“

Als Antwort auf diese Frage haben wir einen Handlungsansatz entwickelt, der die Landesebene systematisch bei der Entwicklung eines Landesportals unter aktiver Einbindung der Kommunen unterstützt.

Unsere Vision

E-Government zielt darauf ab, Verwaltungsprozesse durch den geeigneten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologie zu transformieren und dadurch nutzerfreundlicher und effizienter zu machen. Von diesem Wandel soll nicht nur die Verwaltung profitieren, sondern vor allem auch diejenigen, die Verwaltungsleistungen in Anspruch nehmen.

Bund und Länder haben in ihren E-Government-Gesetzen zahlreiche Maßnahmen beschlossen und der Verwaltung Pflichten auferlegt, um die Infrastruktur für E-Government zu schaffen und die elektronische Verwaltung zu fördern. Die Umsetzung dieser Maßnahmen sorgt aber lediglich für Rahmenbedingungen, in denen E-Government betrieben werden kann. Mit dem Onlinezugangsverbesserungsgesetz (OZG) wurde nicht nur die gesetzliche Grundlage für einen Portalverbund geschaffen, in dem Verwaltungsleistungen von Bund, Ländern und Kommunen erreichbar sein werden, sondern es entsteht auch die Pflicht, sämtliche Verwaltungsleistungen dort online anzubieten.

Diesen Auftrag haben wir uns zu eigen gemacht und folgen dem Gedanken des Gesetzgebers, sich von der Eignung der Maßnahmen leiten zu lassen. Aus diesem Grund legen wir das Augenmerk unserer Anstrengungen darauf, den Anteil der Anliegen, die auf elektronischem Weg eingehen, zu maximieren. Verwaltungsleistungen sind dann geeignet, nennenswerte Effizienzsteigerungen zu erzielen, wenn sie hohe Transaktionszahlen erzeugen – und nur dann lassen sich die Kosten der Transformation wirtschaftlich rechtfertigen.

Die Steigerung der bloßen Anzahl von angebundenen Verwaltungsleistungen oder registrierter Nutzer sind lediglich Nebenziele. Wesentlich ist hingegen der Reifegrad der Verfahren zur Bearbeitung der Online-Anliegen.

E-Government bedeutet für uns nicht bloß Bereitstellung und Empfang von Informationen über das Internet, sondern zielt darauf ab, ein Anliegen Ende-zu-Ende elektronisch zu bearbeiten. Dies reduziert Medienbrüche, vermeidet Fehler und ermöglicht kurze Bearbeitungszeiten.

Unsere Bestrebungen richten sich also danach aus, den Anteil der online eingebrachten Anliegen, sowie den Anteil der Ende-zu-Ende elektronisch bearbeiteten Anliegen zu maximieren. Mit diesem Zielmodell werden nicht nur die gesetzlichen Vorgaben erfüllt, sondern eine tatsächlich messbare Effizienzsteigerung der Verwaltung erreicht.

Funktionsmodell

Zunächst haben wir mittels eines Funktionsmodells ein Grobkonzept zur Anbindung kommunaler Verwaltungsleistungen beim Aufbau von Landesverwaltungsportalen skizziert. Dabei haben wir uns für die Modellnotation IDEF0 entschieden, mit der Abhängigkeiten zwischen den einzelnen Handlungsfeldern und den handelnden Akteuren in einem föderalen System aufgezeigt werden. Das Modell bildet einen generischen Lösungsansatz ab, welcher das Big Picture auf übergeordneter Ebene zeigt und dann länderspezifisch angepasst und detailliert werden kann.

Die E-Government-Roadmap

Anhand unserer Erfahrungen in der öffentlichen Verwaltung, haben wir drei Handlungsstränge skizziert, um die Vision eines erfolgreichen E-Governments in konkrete Projekte zu überführen. Zunächst wird auf Landesebene ein strategisches Programm im Umfeld des CIO benötigt, das dessen Organisation auf die anstehenden Herausforderungen vorbereitet. Darüber hinaus beinhaltet es ein Projekt, das Zuarbeit für den Gesetzgeber leistet und dabei rechtliche Hürden (bspw. nicht benötigte Schriftformerfordernisse) abbaut. Exemplarisch ist hier zudem das Thema Registermodernisation genannt, mit dem technische Hürden für moderne E-Government-Lösungen reduziert werden.

Ein zweites Programm befasst sich mit den E-Government-Angeboten des Landes. Hier ist insbesondere die Portalanbindung verankert sowie die IT-Konsolidierung und die Durchführung von Leuchtturmprojekten mit bundesweiter Strahlkraft. Kern unseres Ansatzes ist das Programm zur Förderung von Kommunen, wo neun von zehn Bürgeranliegen bearbeitet werden.

1. Programm E-Government-Readiness

Das Programm zur Verbesserung der E-Government-Readiness ist ein strategisches Programm, das sich im unmittelbaren Umfeld des CIOs abspielt und die nachfolgenden Maßnahmen vorsieht:

1.1 Reorganisation Aufbauorganisation
Neuordnung im Bereich des CIO und in weiteren der durch das Programm betroffenen Bereiche, auf die Einfluss genommen werden kann im Hinblick auf die Vorhaben des Programms

unter Berücksichtigung geplanter interner und externer Ressourcen und
mithilfe einer Personalstrategie, die dem Fachkräftemangel und demographischen Wandel entgegenwirkt

1.2 Projekt eGov-Verwaltungsrecht
Anpassung der Verwaltungsverfahrensordnung (VwVfO) zur Reduktion von Medienbrüchen und Schriftformerfordernissen
Rechtsbetrachtung Registermodernisation, Unterstützung anderer Projekte z. B. beim Datenschutz

Beispielhaft: Projekt Registermodernisierung

Konsequente Einführung des Once-Only-Prinzips
IT-Sicherheitshärtung und sichere Schnittstelle
Reduktion vorhandener Register

2. Programm eGov-Land

Experten für Recht und IT-Sicherheit innerhalb des Programm-Managements beraten sämtliche Projekte des Programms.

2.1 Projekt Portal
Strategie und Umsetzung für Bürgerportal Bund/Land/Kommune
Konsequente Nutzung des Portalverbunds Bund, Anbindung der Online-Dienste des Landes und Brückenschlag zu den Kommunen
Features: ePayment, eRechnung, eID, Signatur auf Elster-Basis, digitaler Schriftformersatz, Video-Ident-Verfahren
Ziel: One-Stop-Government – alle Verwaltungsdienstleistungen aus einer Hand
Nebenziele: Nutzerfreundlichkeit, Barrierefreiheit, Zugänglichkeit (z.B. mobil)

2.2 Projekt Optimierung Ablauforganisation
Prozessoptimierung in Landesbehörden
Zusammenführung/Angleichung von Abläufen, die über unterschiedliche Eingangskanäle ausgelöst werden. Zielsetzung sind Prozesse und Fachverfahren, die an das Bürgerportal des Bundes angeschlossen sind und die ein Backend-System und einen Prozess für sämtliche Eingangskanäle vorsehen.
Design nach Prinzip der Lebenslagen
Zielbeitrag: Einsparpotenziale im Hinblick auf Verwaltungskosten und auf Personaleinsatz nutzen

2.3 Optional: Open-Data-Portal, als Landesportal oder in einem Bundesportal
Ausbau/Zusammenführung von Open-Data-Portalen

2.4 Optional: Einführung neuer Dienste, z. B. ELFE/ eGeburt, Projekte mit bundesweitem Leuchtturmcharakter
Einführung neuer Dienste mit den Eigenschaften

Verwaltungszuständigkeit auf Landesebene
hoher Reifegrad
transaktionsrelevant (Kosten-Nutzen-Verhältnis)

3. Programm eGov-Kommunen

Die digitale Transformation stellt eine der großen Herausforderungen für die Kommunal-, Landes- und Bundesverwaltung für die zukünftige Entwicklung dar. Der Weg zu modernen, hochleistungsstarken digitalen Partnern der Gesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft ist für die Kommunen weit und oftmals beschwerlich. Den ambitionierten Zielen stehen der demografische Wandel und die in vielen Fällen vorherrschende defizitäre Budgetausstattung gegenüber. Die Digitalisierungswelle hat die öffentliche Verwaltung mit brachialer Wucht erfasst. Eingefahrene Strukturen, Aufgaben und Abläufe verändern sich. Mit dem OZG hat der Gesetzgeber die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine rasche Transformation der öffentlichen Verwaltung hin zu einem digitalen Dienstleister geschaffen. Die Umsetzung muss nun konsequent in Angriff genommen werden. Diese Transformation beginnt in den Kommunen. Aber wie können Kommunen begeistert werden? Es werden Macher und Gestalter gesucht, die eine klare Vorstellung von der Verwaltung der Zukunft haben.

Die Begeisterung für die Transformation auf der untersten Verwaltungsebene ist der Schlüssel. Wir haben verschiedene Ansätze identifiziert, um diese Begeisterung auf die operative Ebene der Kommunen zu tragen:

3.1 Projekt Kommunale Kooperation
Das Projekt zur kommunalen Kooperation wird auf Landesebene aufgesetzt und erarbeitet Methoden und Tools zur Unterstützung kommunaler Projekte. Das Resultat nennen wir KoKoBaKa – der kommunale Kooperationsbaukasten.

Der Kooperationsbaukasten ist eine Box, die zum Start des Projektes an die Kommunen überreicht wird. Die hochwertig gestaltete Box beinhaltet alle wichtigen Projektstartunterlagen, Hilfestellungen zum Projektvorgehen, Best-Practices, Vorlagen und Tools. Darüber hinaus gibt es Informationen zu etablierten Fachverfahren und die mögliche Anbindung an Bundes- und Länderdienste wie z. B. iKfz, Open-Data usw. sowie Informationen über die Gewinnung von öffentlichen Fördermitteln.

Zudem wird mit dem KoKoBaKa das Angebot seitens des CIO für den Einsatz von Projektleitern und Experten zu den verschiedenen Themenclustern verbunden, die zentral über das Land abgerufen werden und die Kommunen in die Lage versetzen E-Government-Projekte umzusetzen. Der Kooperationsbaukasten ist der ideale, wertschätzende Start in das herausfordernde kommunale Projekt im Sinne Senecas: „Das wahre Geschenk besteht nicht in dem, was gegeben oder getan wird, sondern in der Absicht des Gebenden oder Handelnden“.

3.2 Projekt Kommunaler Wettbewerb E-Government
Die Transformation der Verwaltung zu einem digitalen Dienstleister beginnt bei den Kommunen. Der Behördenwettbewerb stellt dabei ein zentrales Element der Unterstützung für die Kommunen dar. Im Zuge des Wettbewerbs werden konzeptionelle Vorüberlegungen und Programme von Kommunen ausgezeichnet, in welcher Form ihre Verwaltungsleistungen in den nächsten Jahren digital und serviceorientiert zur Verfügung gestellt werden können. Dabei werden die Kommunen sowohl auf eine motivierende Weise angesprochen als auch bei Teilnahme vielfältig unterstützt. So stellen die Visibilität des Projekts, die Motivation, der zusätzliche Austausch mit Kommunen und Experten sowie eine etwaige finanzielle Unterstützung nur einige positive Aspekte für die Kommunen dar. Cassini unterstützt mit seiner Expertise der digitalen Verwaltung die Landesverwaltung bei der Initialisierung dieses Wettbewerbs. Gleichzeitig kann die Expertenkommission von Cassini besetzt und die motivierten Kommunen im Zuge der Verwirklichung ihrer Konzepte im Nachgang unterstützt werden. Abschließend drückt der Wettbewerb mit einer öffentlichkeitswirksamen Prämierung und Überreichung des Kooperationsbaukastens die überaus positive Wertschätzung aus und ist somit aus unserer Sicht ein wichtiger Baustein bei der Transformation der Kommunen zu modernen, leistungsstarken digitalen Partnern.

3.3 Optional: Projekt Kommunaler Wettbewerb Smart City
Wettbewerbe mit entsprechender Unterstützungsleistung sind nicht nur im Bereich E-Government denkbar, sondern können nach dem selben Muster auch zu anderen Themen wie bspw. Smart City durchgeführt werden.

3.4 Projekt Musterkommune
Ziel ist es, die im Programm entwickelten Ergebnisse übertragbar und schnell umsetzbar für andere Kommunen bereitzustellen und anzuwenden. Die Gewinner der Wettbewerbe sollen Vorreiter- und Musterfunktion haben. Das Projekt soll sicherstellen, dass andere Kommunen davon in möglichst hohem Maße profitieren.

Mit den Pilot-Kommunen werden Retrospektiven/ Lessons-Learned-Workshops durchgeführt. Neue Kommunen werden für die Adaption der Ergebnisse ausgewählt – ggf. werden unterlegene Teilnehmer im Wettbewerb bereits frühzeitig angesprochen. In diesen Kommunen werden die Ergebnisse verprobt, bevor sie landesweit ausgerollt werden.

Fazit

Mit den Ergebnissen des GreenLabs und hier insbesondere mit dem Funktionsmodell haben wir die Parameter und Zusammenhänge analysiert, welche zur Steigerung des Online-Anteils bei der Bearbeitung von Antrags- und Genehmigungsprozessen in der Öffentlichen Verwaltung berücksichtigt werden müssen. Dieser Online-Anteil bei der Bearbeitung von Bürger- und Unternehmens-Anliegen durch die ÖV muss letztlich als der entscheidende Indikator für erfolgreiches E-Government angesehen werden.

Wir haben uns dabei in die Perspektive einer Landesregierung versetzt. So konnten wir die hypothetische Frage beantworten: „Was müsste ich als E-Government Verantwortlicher eines Bundeslandes tun, damit die Transaktionen auf meinem Landesverwaltungsportal so richtig in Gang kommen?“

Die Chance für den im GreenLab entwickelten, länderübergreifend generischen Handlungsansatz besteht nun darin, ihn anhand des vorgelegten Modells und gemeinsam mit einem Landes-CIO auf die spezifischen Rahmenbedingungen in seinem Bundesland anzupassen und entsprechend umzusetzen.

Making-Of

Kontakt

Sie möchten mehr über das GreenLab „Autonomie und Kooperation“ oder unsere weiteren internen Thinktanks erfahren? Schreiben Sie eine E-Mail an greenlab@cassini.de.

Quellen:
Expertenkommission Forschung und Innovation (2017). Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands. Abgerufen am 14.12.2018. https://www.e-fi.de/fileadmin/Gutachten_2017/EFI_Gutachten_2017.pdf

Heuermann, Roland et al. (Hrsg.) (2018). Digitalisierung in Bund, Ländern und Gemeinden – IT-Organisation, Management und Empfehlungen. Berlin: Springer Verlag.

Hunnius, Sirko et al. (2017). Digitalisierungsministerium oder Staatsminister? Bausteine moderner Steuerung des Politikfelds Digitalisierung im Hinblick auf die 19. Legislaturperiode im Bund. Berlin: Stein-Hardenberg Institut.

Initiative D21, fortiss (2017). eGovernment MONITOR 2017. Nutzung und Akzeptanz digitaler Verwaltungsangebote – Deutschland, Österreich und Schweiz im Vergleich. Abgerufen am 14.12.2018. https://www.egovernment-monitor.de/fileadmin/uploads/studien/2017/eGovMon2017_RZ_FINAL_WEB_NEW.pdf

Institut der deutschen Wirtschaft (2016). eGovernment in Deutschland – Bedeutung und Potential für das deutsche Wirtschaftssystem. Abgerufen am 14.12.2018. https://www.e-fi.de/fileadmin/Innovationsstudien_2016/StuDIS_14_2016.pdf

Negz – Nationales E-Government Kompetenzzentrum (2015). Top 100 Verwaltungsleistungen - Die wichtigsten und am häufigsten genutzten Verwaltungsleistungen für Bürger. Abgerufen am 14.12.2018. https://negz.org/wp-content/uploads/2016/11/NEGZ_Top100_Verwaltungsleistungen_Buerger_Langfassung_2015.pdf

NKR-Gutachten (2017). Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren. Abgerufen am 14.12.2018. https://www.normenkontrollrat.bund.de/nkr-de/stellungnahmen/mehr-leistung-fuer-buerger-und-unternehmen-verwaltung-digitalisieren-register-modernisieren--371266

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