Politische Entscheidungen wie die Zollpolitik haben massive Auswirkungen auf die Wirtschaft. Inwieweit können sich Unternehmensentscheider an historischen Entwicklungen orientieren, um klüger auf aktuelle Herausforderungen zu reagieren? Wir analysieren ausgewählte historische Vorgänge, wagen eine Einschätzung, wie die veränderte Zollpolitik auf die Konsumgüterbranche wirkt und geben Impulse für ein kluges Handeln in den aktuellen Rahmenbedingungen.
Derzeit verändern die USA unter Präsident Donald Trump die Handelsbeziehungen auf internationaler Ebene. Insbesondere Zölle sind das Mittel der Wahl des Präsidenten, um Druck in Verhandlungen aufzubauen und Zugeständnisse einzufordern. Branchenübergreifend drohen die USA zu einem Absatzmarkt mit erschwerten Bedingungen zu werden, wenn nicht sogar für bestimmte Produkte einzubrechen.
Deutsche Unternehmen sind nun gefragt, auf diese Veränderungen zu reagieren und die Weichen für die Zukunft zu stellen. Besonders die Sprunghaftigkeit von Ankündigungen und die Geschwindigkeit, mit der diese wieder einkassiert, verändert oder zurückgenommen werden, sorgen hierbei für immense Herausforderungen.
Traditionell stützen Entscheider sich bei strategischen Entscheidungen großer Tragweite nicht nur auf Datenerhebungen, sondern auch auf die Erfahrungen der Geschichte. Doch sind historische Vergleiche belastbare Grundlagen für Prognosen? So sehr sich manche Entwicklungen ähneln, Geschichte wiederholt sich nie. Jedes Ereignis muss in seinem eigenen Kontext betrachtet werden. Dennoch lohnt sich ein Blick in die Vergangenheit.
Freihandel, Globalisierung und internationale Kooperation sind keine Selbstverständlichkeit. In der Geschichte traten sie meist nur unter bestimmten Bedingungen auf.
Seit jeher verteidigen Länder ihre nationalen Interessen und greifen dabei auf Druckmittel zurück, die von diplomatischen über wirtschaftliche bis zu militärischen reichen. Zwei historische Beispiele machen deutlich, wie Staaten Zölle als strategische Instrumente einsetzen und sich – abhängig von ihrer wirtschaftlichen Reife und ihren geopolitischen Zielen – entweder für Freihandel stark machen, oder isolationistisch verhalten.
Freihandel oder Zölle? Die Hegemonialinteressen entscheiden
Die spanische Besatzung ist vorbei: 1648 werden die Niederlande international als eigenständiger Staat anerkannt. Was folgt, ist ein Jahrhundert, geprägt von politischer Emanzipation und wirtschaftlicher Stärke.
Die Niederlande entwickeln sich zur großen See- und weltweit führenden Handelsmacht. Dabei führten sie in diesem Zeitraum nahezu unentwegt Krieg an unterschiedlichen Schauplätzen. Frieden ist also keine zwingende Bedingung für eine florierende Wirtschaft.
Die niederländische Flotte ist stark genug, die internationalen Handelsrouten zu sichern und so insbesondere die umstrittenen Gewürzrouten nach Indien zu verteidigen und die Portugiesen weitgehend zu verdrängen. Die Vereinigte Ostindische Kompanie (VOC) trägt wesentlich zum Wirtschaftswachstum und Ausbeutung der Kolonien bei. Zwar reichte die Kolonialisierung auch über den Atlantik, konnte dort aber nicht die gleichen Erfolge aufweisen.
Der Hafen von Amsterdam wird zum globalen Umschlagplatz für Waren. Die Niederlande bauen ihren Vorsprung vor allem durch wissenschaftliche und technische Innovationen aus, wie durch überlegene Schiffe oder fortschrittliche Seekarten und exportierten diese Güter auch. Insbesondere das Druck- und Verlagswesen sorgte für eine Verbreitung von Büchern und Schriften weit über die niederländischen Grenzen hinaus.
Wirtschaftliche Interessen standen im Vordergrund der Politik: Mit ihrer überlegenen kommerziellen Position und starken Flotte setzten sich die Niederländer für den Abbau von Handelsbeschränkungen und für einen liberalen Wettbewerb ein.
Im Ostseeraum brachen sie das Monopol der Hanse und führten das Freihandelssystem ein. Eine große Flottenpräsenz in den Meeren richtete sich auch gegen merkantilistische Bestrebungen Englands, Frankreichs oder Schwedens. Dabei wurde diplomatischen Bemühungen notfalls durch militärische Drohgebärden Nachdruck verliehen.
Dass die Niederlande die Sicherheit des Handels auf den Weltmeeren gewährleisten konnten, festigte ihre Position als Hegemonialmacht, da sie zu diesem Zeitpunkt die weltweit stärkste Flotte unterhielten und auf allen kritischen Handelswegen zur See präsent waren. Zwar waren sie klare Befürworter des Freihandels und setzten diesen durch, wenn er ihren eigenen Interessen entsprach. Allerdings verzichteten sie nicht ganz auf Zölle, sondern nutzten diese, um Einnahmen bei Import und Export zu generieren und den Handel gezielt zu steuern. So konnte die Verfügbarkeit von Waren und deren Nachfrage reguliert werden, aber auch Wettbewerbsverzerrungen entgegengewirkt werden. Die Niederlande hatten zwar hohe Kosten zur Sicherung des Freihandels durch den Unterhalt der Flotte, waren aber auch dessen größter Profiteur.
Ab der zweiten Hälfte des Jahrhunderts ließ die technische Innovationskraft der Niederlande nach. Sie wurden in ihrer technologischen und industriellen Entwicklung von England überholt. Einnahmen aus Zöllen gingen zurück und die Niederlande verloren ihre Spitzposition als Welthandelsmacht.
Wenn vom British Empire gesprochen wird, sind zwei imperiale Phasen zu unterscheiden, die aus wirtschaftshistorischer Sicht eigene Charakteristika aufweisen.
Das erste Empire beschreibt die Zeit der neuenglischen Kolonien in Amerika des 18. Jahrhunderts, die mit den amerikanischen Unabhängigkeitskriegen endet. England zeigte sich in der Eroberung und Kolonialisierung der neuen Welt erfolgreicher als die Niederlande und war in der Lage, den Spaniern, Portugiesen und Franzosen große Gebiete abzunehmen, vor allem in Nordamerika und der Karibik.
Bereits während des wirtschaftlichen Zenits der Niederlande versuchte England der Seemacht diese Position streitig zu machen, vergrößerte die eigene Flotte und erließ 1651 die Navigationsakte. Diese besagte im Wesentlichen, dass Waren von und nach England und dessen abhängigen Gebieten nur noch über englische Schiffe abzuwickeln seien. Nach mehreren Seekriegen mit den Niederlanden konnte England 1653 die Navigationsakte für den Atlantik durchsetzen.
Es folgte 1660 der Staple Act, der London als Umschlagplatz für alle englischen Kolonien festlegte, womit Amsterdam seinen Status als Welthandelszentrum verlor. England sicherte seine maritime Überlegenheit im Atlantik durch zahlreiche Flottenstützpunkte und nahm so eine ähnliche Position ein wie die Niederlande hundert Jahre zuvor. Anders als die Niederlande war England aber noch in einer wirtschaftlich nachrangigen Position und strebte danach, seine Wirtschaft durch ein merkantilistisches Streben auszubauen.
England setzte im Merkantilismus auf wirtschaftlichen Überschuss. Ziel war es, möglichst viele Edelmetalle wie Silber ins Land zu holen. Das gelang, indem mehr exportiert als importiert wurde. England verkaufte eigene Produkte wie Wolle, Eisen und manchmal Getreide. Auch Waren aus den Kolonien wurden nach Europa weiterverkauft.
Zölle waren dabei nicht nur eine Einnahmequelle. Sie schützten vor allem international nicht konkurrenzfähige Industrien im eigenen Land vor ausländischer Konkurrenz. Erst spät im 18. Jahrhundert wurde auch vermehrt Fertigwaren exportiert. So konnte England durch ein feines Netz aus Zöllen, Einfuhrbeschränkungen und staatlich gelenkter Wirtschaftspolitik den Niederlanden die Position streitig machen. Mit der Industriellen Revolution setzte sich England schließlich wirtschaftlich an die Weltspitze.
Nachdem England die amerikanischen Kolonien durch die Unabhängigkeit verlor, richtete es seinen Blick nach Osten, vor allem nach Indien. Hier sollte das zweite Empire sein Kolonialreich errichten.
Angetrieben durch die immensen Produktivitätssprünge der Mechanisierung, war England bis zum 19. Jahrhundert aus der wirtschaftlichen Peripherie zum Motor der Welt aufgestiegen. Damit schwenkte es vom Merkantilismus zum Freihandel, wie es schon die Niederlande aus einer Position der Stärke heraus getan hatten. England senkte Zölle drastisch ab und lockerte Ein- und Ausfuhrbeschränkungen.
Dieses zweite britische Empire war auch politisch begleitet von einem Wechsel zu liberalen Kräften, die sich für den Abbau von Handelsbeschränkungen einsetzten. Da England nun wirtschaftlich erstarkt war, sah man nicht mehr die Notwendigkeit, vor allem die eigenen Industrien zu schützen.
So knapp die beiden Beispiele einen jeweils Jahrzehnte langen Zeitraum umreißen, so lassen sie doch zumindest in einigen Punkten Ähnlichkeiten oder interessante Parallelen zur heutigen Situation zwischen den USA und der übrigen Weltgemeinschaft erkennen.
Zölle waren stets ein Mittel zur Steuerung – eine Stellschraube, die auf- oder zugedreht wurde, je nachdem, wie es um die eigenen wirtschaftlichen Interessen stand. Aus einer Position der wirtschaftlichen Stärke heraus mit hohen Exporten, vor allem mit Fertigwaren, strebt ein Akteur tendenziell zum Freihandel, um die Produkte einem globalisierten Markt zur Verfügung zu stellen.
Sowohl die Niederlande als auch England konnten ihre Zollpolitik nur aus einer Position der, insbesondere militärischen, Stärke heraus ausüben, was mit den USA als heutige globale Militärmacht vergleichbar ist.
Die USA sind heute das einzige Land, das in der Lage ist, kritische Seehandelswege offen zu halten – sei es durch direkte Intervention, Drohgebärden oder Beistandsversprechen, wie beispielhaft im Roten Meer oder der Straße von Taiwan. Doch rüstet China seit einigen Jahren deutlich auf und stellt offen den Status der USA als Hegemon in Frage.
Eine mögliche Interpretation der aktuellen Entwicklungen: Die USA setzen aus einer Abstiegsangst heraus auf protektionistische Maßnahmen. Denn zumindest aus amerikanischer Sicht hat ein hegemonialer Abstiegskampf gegen das Reich der Mitte bereits vor zwanzig Jahren begonnen.
Ein anderer nicht unwesentlicher Grund der neuen US-Zollpolitik dürfte auch das Ziel der Trump-Regierung sein, heimische Industriezweige zu stärken, die tendenziell dem republikanischen Lager zugeschrieben werden, weshalb angedrohte Gegenzölle der EU auf eben diese Zweige abzielen.
Die EU und Deutschland bekommen die Auswirkungen der US-Zollpolitik aus beiden Richtungen zu spüren: Einerseits erschweren neue US-Zölle den Export europäischer Produkte in die USA. Andererseits subventionieren Exporteure in die EU, wie die USA oder China, heimische Produkte, was zu einem Überschuss führt und den Markt in der EU überschwemmt. Die Solarbranche in Deutschland hat dies bereits zu spüren bekommen, der Elektroautoindustrie steht dies gerade bevor.
In der EU wird zurzeit versucht, das Klumpenrisiko bei Halbleitern zu verringern, indem neue Standorte und Fabriken mit öffentlichen Mitteln gefördert werden. Im Fall von Intel ist das bereits gescheitert. Ein wichtiger Unterschied zu früher ist die deutlich komplexere Struktur heutiger globaler Lieferketten. Die Corona-Pandemie und der Krieg in der Ukraine haben gezeigt, wie anfällig Just-in-Time-Produktionen sind. Viele Unternehmen haben deshalb ihre Lagerhaltung und Produktionsprozesse überdacht.
Risiken völlig zu eliminieren, erscheint allerdings kaum möglich angesichts der eingeschränkten Verfügbarkeit kritischer Rohstoffe, beispielsweise seltener Erden.
Eine baldige Entspannung der wirtschaftlichen Lage scheint für die deutsche Konsumgüterbranche angesichts des aktuellen Hegemonialkonflikts zwischen den USA und China eher unwahrscheinlich. Im Gegenteil, sie könnte sich sogar weiter zuspitzen.
Auf welchem Niveau sich die Zölle in Zukunft einpendeln werden und wie lange etwaige Vereinbarungen Bestand haben, ist ebenfalls schwer vorhersehbar.
Rund ein Drittel der deutschen Exporte in die USA sind Konsumgüter, allen voran Motorfahrzeuge. Um das Risiko zu senken, sollten Unternehmen ihre Absatzmärkte diversifizieren. Denn die US-Zollpolitik verändert Märkte weltweit. Viele davon müssen Unternehmen daher für sich neu bewerten.
Eine offensichtliche Option, mit der Situation umzugehen, ist die Verlagerung der Produktion in die USA oder nach China. Da dies allerdings teuer, zeitintensiv und nicht ganz risikofrei ist, lohnt es sich über Alternativen nachzudenken, beispielsweise die Reduktion oder Anpassung des Produktportfolios in betroffenen Märkten. Hochmargige Produkte sind oft widerstandsfähiger gegen Zollschwankungen.
Kurzfristiger können operative Abläufe angepasst werden: Beispielsweise kann bei Produkten mit hohem Verpackungsanteil die Verpackung vor Ort erfolgen und der Import auf die Inhaltsstoffe beschränkt werden.
Die Geschichte hat gezeigt, dass Zollanpassungen, die aus hegemonialen oder imperialen Konflikten heraus entstehen, oft über Jahrzehnte Bestand haben. Ob die Welt aktuell erst am Anfang eines solchen Machtkampfs steht, wie lange er andauert und wer ihn für sich entscheidet, lässt sich nicht sagen.
Die Annahme, dass die USA nach der nächsten Präsidentenwahl eine Umkehr machen werden, ist eine riskante Wette. Auch bei einem Wechsel der Regierung könnte die Zollpolitik bestehen bleiben.
Die Unternehmen in der EU müssen sich daher weiter intensiv mit der Anpassung ihrer globalen Lieferketten beschäftigen und ihre digitale Wertschöpfungsketten ausbauen – immer mit Blick nach China. Denn sollte sich der Hegemonialkonflikt weiter verschärfen, könnte die EU zu einem Loyalitätsbekenntnis aufgefordert werden. Eine Position, die Europa aus wirtschaftlichen und politischen Gründen bisher um jeden Preis vermeiden will. Die Folgen wären Handelserleichterungen auf der einen Seite und wahrscheinlich Strafmaßnahmen auf der anderen Seite.
Unternehmen sollten dringend Klumpenrisiken im amerikanischen und chinesischen Markt mitigieren und Emerging Markets wie Indien neu evaluieren, da sich bislang abwertende Faktoren und Chancen sich vor dem neuen weltpolitischen Hintergrund verändern.
Für die Konsumgüterbranchen bietet vor allem die Digitalisierung in den B2B-Lieferketten Potenziale, beispielsweise für das Monitoring von Lagerbeständen und Verkaufsregalen. Mithilfe von Echtzeit-Daten können Unternehmen schnell auf Änderungen reagieren und so ihre Resilienz wirksam steigern.
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Weiterführende Literatur:
