Christoph Verenkotte ist Präsident des Bundesverwaltungsamtes. Mit ihm sprachen wir vor dem Hintergrund der Cassini-Anthologie. Das folgende Tiefeninterview widmet sich den Themen Dienstekonsolidierung, dem Aufbau einer Nachfragemanagementorganisation sowie der Tradition der Bundes-IT.
Herr Verenkotte, unter welchen Handicaps hat das Programm der Dienstekonsolidierung bisher ganz besonders gelitten? Wie könnten diese Handicaps abgestellt werden?
Ziel des Programms Dienstekonsolidierung ist es, für gleichartige Anwendungsfälle einheitliche, leistungsstarke und sichere IT-Lösungen zu entwickeln. Bis 2025 sollen nur noch maximal zwei IT-Lösungen je Funktionalität für die Bundesverwaltung bereitgestellt werden.
Das Programm zur Dienstekonsolidierung litt bisher unter mehreren, sich gegenseitig verstärkenden Handicaps, die das Erreichen der Programmziele spürbar verzögerten:
Mögliche Gegenmaßnahmen:
An welchen Vorbildern sollte sich die Nachfragemanagementorganisation orientieren? Was kann die Bundesverwaltung in diesem Kontext von der Wirtschaft oder von anderen Staaten lernen?
Im europäischen Vergleich schneidet Deutschland beim Thema Digitalisierung der Verwaltung schlecht ab. Auch wenn sich die Verwaltungsstrukturen anderer europäischer Staaten teilweise deutlich von denen Deutschlands unterscheiden, so kann man doch bewährte europäische Lösungen identifizieren, an denen sich Deutschland bei der Bewältigung seiner Herausforderungen orientieren sollte.
Mich hat ein Besuch in London beim britischen Government Digital Service (GDS) besonders beeindruckt. Der GDS wurde 2011 zur einheitlichen Umsetzung der britischen Digitalstrategie gegründet und organisatorisch herausgehoben in das „Cabinet Office“ integriert. Der GDS startete mit 14 freien Beschäftigten, dachte alles neu und löste sich von althergebrachten Lösungen und Strukturen. Gearbeitet wurde von Beginn an mit agilen Methoden und agiler Büroorganisation.
Daneben versetzte die britische Regierung den GDS auch finanziell und organisatorisch in die Lage, seine Aufgaben umfänglich zu erfüllen: Sie sorgte sowohl für eine adäquate, nach hiesigen Maßstäben großzügige Finanzausstattung als auch für klare Kompetenz- und Zuständigkeitsregelungen.
Der britische Government Digital Service hat Vorbildcharakter – mit einem adäquaten Investitionsvolumen, gebündelten Zuständigkeiten und Kompetenzen und überzeugenden Produkten und Lösungen.
Als ich den GDS Ende 2016 besuchte, war die Beschäftigtenzahl bereits auf 600 (derzeit 850) angewachsen. Die Finanzierung des GDS erfolgte auf Basis eines Fünfjahresplanes, der aufgrund der agilen Arbeitsweise des GDS sehr flexibel gehandhabt werden durfte. Einzige Einschränkung: Verträge mit Externen durften nur für eine maximale Laufzeit von einem Jahr (Verlängerung möglich) und bis zu einem Volumen von max. 100 Mio £ geschlossen werden.
Die britische Regierung hat den GDS auch mit den notwendigen Kompetenzen und Steuerungsmöglichkeiten versehen. Die Beteiligung des GDS an den Digitalisierungsmaßnahmen der Ministerien und Behörden wurde durch „Geld“ sichergestellt. Mittel für Digitalisierungsmaßnahmen werden öffentlichen Einrichtungen nur noch dann vom Finanzministerium zur Verfügung gestellt, wenn das Vorhaben vom GDS abgenommen wurde oder der GDS in die Entwicklung des Services eingebunden ist. So wird in UK die strategiekonforme, nutzerorientierte, einheitliche (Weiter)Entwicklung digitaler Services gewährleistet. Bis heute wurden dort dadurch gesamtwirtschaftlich nach offiziellen Angaben bereits rund 1,5 Mrd. £ an Einsparungen realisiert!
Ein der Bedeutung der Aufgabe entsprechendes Investitionsvolumen und die Bündelung von Zuständigkeiten und Kompetenzen, dies waren die Erfolgsfaktoren in UK und sollten auch für Deutschland als Vorbild dienen.
Wie sollte die ressortübergreifende Abstimmung von Anforderungen an Basis-, Querschnitts- und Infrastrukturdienste koordiniert werden? Wie können dabei unnötige Verzögerungen vermieden werden?
Das digitale Zeitalter ist von einer dynamischen Entwicklung der Erwartungen und Anforderungen der Auftraggeber und Nutzer geprägt, aber auch von einer ebenso dynamischen technischen Entwicklung. Wenn sich die Halbwertzeit des Wissens spürbar reduziert, dann sind Zeitspannen von mehr als fünf Jahren (mitunter sind es heute bis zu zehn Jahre) für die Entwicklung neuer Lösungen von der Idee bis zur Bereitstellung nicht mehr akzeptabel.
Wir könnten an dem bisherigen Modell der Abstimmung in mehreren (oft hierarchisch gestaffelten) großen Arbeitskreisen und Gremien festhalten. Dafür spricht die damit einhergehende weitestmögliche Beteiligung aller Stakeholder. Dann müssen wir den hohen Zeitbedarf dauerhaft akzeptieren. Schneller werden wir dadurch nicht.
Das von mir genannte Beispiel des britischen Government Digital Service (GDS) kann uns als Vorbild dienen, über eine Neujustierung nachzudenken. Viele Initiativen und neue Vorgehensweisen, die aktuell zur Umsetzung des OZG entstehen, weisen in die richtige Richtung. Dazu gehören z.B. nutzerzentrierte Workshops in Digitalisierungslaboren, aber auch die Umsetzung nach dem „Eine-für-Alle“-Prinzip und die Reduzierung der Komplexität durch einen MVP-Ansatz.
Ich wünsche mir einen pragmatischeren und agileren Ansatz für die Koordination der Anforderungen, so wie es im Bundesverwaltungsamt (BVA) seit Jahren praktiziert wird. Das BVA arbeitet als Dienstleister für alle Ressorts. Ressortübergreifende Projekte mit zum Teil internationaler Beteiligung und hohem Zeitdruck gehören zu unserem Tagesgeschäft. Als Beispiel möchte ich hier das Travel Management System des Bundes (TMS) nennen. Auf Basis strategischer Überlegungen eines Ressortarbeitskreises werden bereits seit 2012 in einem Nutzerbeirat konkrete Anforderungen gebündelt, koordiniert und priorisiert umgesetzt. So wird eine konzertierte und dynamische Weiterentwicklung im Travel Management des Bundes ermöglicht. Im Laufe der Weiterentwicklung des TMS im Bund ist bereits heute der TMS-Dienst mit anderen Diensten verbunden. Diese Erfolgsgeschichte könnte unter zukünftiger Federführung der Maßnahmenverantwortlichen in enger Abstimmung mit den Domänenarchitekten weitergeführt werden.
Die Koordination sollte in einer Rolle gebündelt sein; eine auf verschiedenen Rollen verteilte Koordination ist nicht zielführend, denn sie beinhaltet das Risiko von Verzögerungen und Konflikten.
Die Rolle der Maßnahmenverantwortlichen sollte gestärkt werden. Nutzernahe und interdisziplinäre Expertenteams können – mit methodischer Unterstützung für ein agiles Vorgehen – Anforderungen bzw. Änderungswünsche fachlich diskutieren, ein einheitliches Verständnis entwickeln sowie eine Entscheidung zum weiteren Vorgehen treffen, einschließlich der Priorisierung der Anforderungen.
Wichtig ist ein Umdenken der Mitglieder in den Expertenteams: Sie sind nicht mehr nur die Interessenvertreter des eigenen Ressorts oder der eigenen Behörde, sondern sie tragen Verantwortung für die Umsetzung aller berechtigten Anforderungen und damit für die Gesamtlösung.
Wie sollten im Spannungsfeld von Individualisierung und Standardisierung für Basis-, Querschnitts- und Infrastrukturdienste Entscheidungen herbeigeführt werden? Wie kann dabei verhindert werden, dass das Konsensprinzip zu einer Pulverisierung von Verantwortung führt?
In der Vergangenheit haben viele Ressorts eigene Lösungen für BQI-Dienste entwickelt, in denen ihre individuellen Anforderungen berücksichtigt wurden. Das Ziel der Dienstekonsolidierung ist es, die Zahl der parallelen Entwicklungen auf maximal zwei je Dienst zu reduzieren und damit zu standardisieren.
Es ist verständlich, dass die nutzenden Behörden alle bisherigen Anforderungen von zentral bereitgestellten BQI-Diensten erwarten. Standardisierung bedeutet aber, Anforderungen der Vergangenheit kritisch zu hinterfragen. Besteht eine echte Notwendigkeit? Dazu ist von allen Beteiligten eine gewisse Kompromiss- und Veränderungsbereitschaft erforderlich.
Möglicherweise sind bisherige individuelle Anforderungen für andere Ressorts nutzenstiftend. Dann sollten sie priorisiert, umgesetzt und allen zur Verfügung gestellt werden. Zu beachten ist: Mit dem Umfang der Anforderungen kann die Komplexität der Lösung für alle Nutzenden steigen und die Akzeptanz sinken.
Manchmal dienen individuelle Anforderungen dazu, bestehende Prozesse beibehalten zu können. Die Dienstekonsolidierung erfordert es aber, die gelebten Prozesse zu hinterfragen. Können individuelle Anforderungen durch Anpassung der Prozesse vermieden oder reduziert werden?
Individuelle Anforderungen, die notwendig sind und dennoch nicht als Standard übernommen werden können, sollten nach Möglichkeit gekapselt werden („Add-ons“) oder investitionssicher über standardisierte Schnittstellen angebunden werden. Die Finanzierung sollte dann nicht zentral, sondern durch die individuellen Bedarfsträger erfolgen. Vielleicht ist es sogar generell sinnvoll, Anforderungen mit einem „Preisschild“ zu versehen.
Durch eine Stärkung der Rolle der Maßnahmenverantwortlichen könnte die Umsetzung der Einzelanforderungen im Sinne eines Product Owners sowohl in inhaltlicher als auch in wirtschaftlicher Sicht sichergestellt werden. Der Maßnahmenverantwortliche führt Entscheidungen herbei und steuert ggf. über Priorisierung.
Was spricht für und was gegen die Festlegung auf einen einzigen, öffentlich- rechtlichen IT-Dienst- leister bei der Entwicklung und Bereitstellung von Basis-, Querschnitts- und Infrastrukturdiensten für die Bundesverwaltung? Welche Konsequenzen ergeben sich aus dieser Entscheidung beispielsweise hinsichtlich Steuerung, Organisation und Lieferfähigkeit des IT-Dienstleisters?
Die Ressorts und Behörden erwarten unabhängig davon, ob ein IT-Dienstleister öffentlich-rechtlich oder privat organisiert ist, eine hohe Leistungs- und Lieferfähigkeit gepaart mit einer ausgeprägten Kundenorientierung und Flexibilität.
In der Theorie ist ein einziger öffentlich-rechtlicher IT-Dienstleister ideal, da neben einheitlichen Prozessen in der Zusammenarbeit auch maximale Skaleneffekte zu erwarten sind, wenn die Verfahren auf standardisierten Plattformen/ Infrastrukturen betrieben werden. Grundvoraussetzung zur Akzeptanz ist, dass dieser Dienstleister personell und finanziell so ausgestattet ist, die Anforderungen seiner Kunden zeitgerecht und in gebotener Qualität bedienen zu können.
Durch die Monopolstellung eines IT-Dienstleisters und den fehlenden Wettbewerb besteht jedoch die Gefahr einer wenig ausgeprägten Kundenorientierung, langer Laufzeiten und unflexibler langfristiger Planungen. Die Auswirkungen betreffen dann alle Ressorts und Behörden. Im Fall einer Alleinstellung des IT-Dienstleisters und eines Abnahmezwangs für die Behörden würde es aus heutiger Sicht auch an hinreichenden Kontroll- und Steuerungsmöglichkeiten fehlen, mit denen Nicht-, Spät- oder Schlechtleistung sanktioniert werden könnten.
Ein Wettbewerb zwischen mehreren IT-Dienstleistern würde die Agilität und Innovationsfähigkeit fördern. Insofern wäre es ein guter Kompromiss zwischen Effizienz, Vermeidung von Abhängigkeit und Förderung der Dienstleistungsbereitschaft, wenn es auf Bundesebene zumindest zwei leistungsfähige IT-Dienstleister gäbe, zwischen denen die Behörden wählen können. Daneben sollte auch die Möglichkeit bestehen, geeignete Aufgaben an Landes- bzw. Kommunaldienstleister zu übertragen.
Insbesondere bei der Entwicklung von Querschnittsdiensten sollte zudem auch weiterhin die Möglichkeit bestehen, auf Produkte oder Entwicklungsleistungen der Wirtschaft zurückzugreifen.
Wie sollte die Nachfragemanagementorganisation strategisch ausgerichtet und geführt werden? Welcher politische Rückhalt ist dazu nötig und wie kann dieser Rückhalt dauerhaft hergestellt werden?
Dauerhafter Rückhalt wird (erst) durch erfolgreiche Projekte und nutzenstiftende Lösungen entstehen. Der Weg dahin besteht in einer vertrauensvollen und transparenten Zusammenarbeit der Akteure einschließlich der Bereitschaft zu Veränderungen und Kompromissen.
Für einen Erfolg der NMO bzw. Dienstekonsolidierung ist es unerlässlich, Verständnis und Akzeptanz dahingehend herzustellen, dass BQI-Dienste übergreifende Organisations- und IT-Maßnahmen enthalten, die bedarfsorientiert und damit los- gelöst vom Ressortprinzip als „Eine-für-Alle“-Lösungen anzusehen sind. Damit wird ein fachlicher, nutzerorientierter Bundesstandard gesetzt.
Die Einhaltung dieses Standards muss jedoch – soweit nicht zwingende Gründe für eine Abweichung bestehen – perspektivisch obligatorisch werden. Dies ist zwar formal der Fall, es gibt jedoch in der Praxis oft noch zu viele Abweichungen. Auch wenn noch längere Übergangszeiten erforderlich sind, sollten die Voraussetzungen für eine einheitlichere Nutzung der Maßnahmenmöglichst bald geschaffen werden. Voraussetzung dafür wäre ein ressortübergreifender Kompromiss oder die politische Vorgabe einer mit den notwendigen Kompetenzen ausgestatteten Stelle.
Der britische Government Digital Service (GDS) war und ist auch erfolgreich, weil er mit einem der Bedeutung der Aufgabe entsprechenden Finanz- volumen ausgestattet ist und in ihm Zuständigkeiten und Kompetenzen gebündelt wurden. Letztlich haben jedoch die entstandenen Produkte und Lösungen überzeugt. Dies wird auch der Maßstab sein, an dem die NMO zu messen ist.
Wir stellen uns vor es ist Sommer 2027 und die Nachfragemanagementorganisation ist eine fest etablierte Größe in der IT der Bundesverwaltung. Worüber werden wir uns rückblickend wundern? Was ging leichter als gedacht, und welche Heraus- forderungen hatten wir unterschätzt?
Die NMO hat sich vom Verwalter zum Gestalter der Funktionen und Dienste gewandelt. Sie hat ihren Platz im Gefüge gefunden und ist ein anerkannter und geschätzter Partner. Auch wenn der Weg zu diesem Erfolg steiniger und länger war als anfangs erwartet.
In der Gesellschaft wird das Ausscheiden der geburtenstarken Jahrgänge aus dem Berufsleben begonnen haben oder unmittelbar bevorstehen. Die Gewinnung von neuem Personal für die öffentliche Verwaltung wird gerade in den Ballungsräumen immer schwieriger, so dass die Wahrnehmung vieler Fachaufgaben mittelfristig in Frage steht. Wir benötigen daher moderne, effiziente IT-Lösungen, KI-unterstützte Entscheidungsprozesse und möglichst weitgehend IT- unterstützte oder automatisierte Antrags- und Bearbeitungsprozesse.
Wir werden uns wundern – und fragen lassen müssen – warum wir die Zeit nicht besser genutzt haben, nicht mehr investiert, besser kooperiert und mehr digitalisiert haben, obwohl diese Situation doch absehbar war.
Danke, dass Sie Ihre Einschätzungen mit uns geteilt haben, Herr Verenkotte.
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